改革開放以來，中國能源工業迅速壯大，能源自給率超過90%，有力支撐了經濟快速發展。但是其存在的問題，如能源結構不合理、煤電矛盾加劇、用能成本上升、節能減排壓力加大等，也成為發展的重要制約。這些問題主要不是資源稟賦不足或生產能力不夠造成的，而是因為現有能源體制脫胎于傳統計劃經濟，能源政策還不能完全適應市場經濟和經濟全球化的要求。在黨的“十八大”上，提出了“推動能源生產和消費革命，成為解決中國能源問題的重要指導思想。所謂革命，不僅指能源技術上的進步，也包括能源結構、能源體制、能源安全觀念上的重大變化。

2007年1月29日，時任國務院副總理曾培炎在電力工業上大壓小工作會上第一次使用了“節能減排”的概念。在他的積極推動下，國務院制定了《節能減排綜合性工作方案》，從此節能減排被提上了各級政府工作的重要日程。

關于如何促進節能減排和可持續發展，我也進行了一些宏觀上的研究和思考，提出了一些觀點和建議。

第一，發展先進生產能力，淘汰落后生產能力。電力工業“上大壓小”是我國淘汰落后產能的一個成功案例。過去6年中，中國淘汰了8000多萬千瓦能耗高、污染重的小火電機組，相當于一個歐洲中等國家的電力裝機規模，這在西方發達國家是無法做到的。現在，一些部門為了控制排放總量，對新上高載能項目制定了嚴格的審批門檻，如鋼鐵、水泥等行業。一般來說，重化工業項目規模越大、技術越先進，其能耗也越經濟、越有條件對排放進行處理。因此，我們不但不應限制大項目，相反應當鼓勵發展大項目、發展先進生產能力，使原有的小企業在市場競爭中自行淘汰出局。這不但符合國家節能減排總體要求，也可以保證地方和企業的利益，提高他們關停淘汰落后積極性，是一項一舉多贏的政策。

第二，應當重視節能環保治理手段面臨挑戰。目前，國家在環境治理上有三個主要手段：指標控制、項目審批、價格補貼。這些做法雖然發揮了一定作用，但實際績效不夠理想。一是約束性指標的制定，其理論和方法一直不為外界所知。指標分解下達過程，往往成為中央與地方的博弈過程。各地不是努力降低能耗和排放，反而積極向有關部門爭取獲得較高的能耗和排放指標，這與科學發展觀背道而馳。二是環評報告和節能評估報告審批，其過程看似很嚴，但普遍存在“重前期審批、輕過程監管”的現象。三是價格補貼的使用，與國際上普遍將環境成本內部化的做法相反，實際形成了“企業污染、消費者付費”。這些制度安排，在很大程度上對節能減排和環境保護形成了逆向調節。因此，我主張重新審視既有的環境治理思路，減少審批和指標控制，把更多的精力放在對企業環境行為的全過程監管，更多地運用市場力量建立對企業節能環保的激勵機制和約束機制。

第三，建議調整應對氣候變化談判的策略。現在，國際上溫室氣體的排放權之爭實際上演變成發展權之爭。隨著中國成為世界第一排放大國，人均排放較低的談判優勢將逐漸喪失。為了給全面建成小康社會創造更大的產業空間，中國應當采取措施，盡快將人均碳排放水平提高到發達國家平均水平，從而在較高的碳排放基數上開展減排談判，爭取對我最為有利的結果。目前，國際上已經提出了幾十種碳排放權分配方案，每一種方案都反映了所代表的國家或國家集團的利益。我國應盡快研究提出符合中國和廣大發展中國家利益的碳排放權分配方案，這是我們參與游戲規則制定的必要前提。

（本文節選自《中國能源政策研究》的代序，作者為國務院研究室綜合司副司長）